中國(guó)是(shì)世界能源消費大(dà)國(guó)，煤炭在(zài)能源消費中占主導地(dì / de)位。2014年，中國(guó)能源消費總量達42.6億噸标準煤，約占全球能耗的(de)四分之(zhī)一(yī / yì ／yí)，煤炭消費28.12億噸标煤占全球煤耗的(de)53%以(yǐ)上(shàng)。同年，國(guó)家發改委、國(guó)家能源局和(hé / huò)環境保護部三部委聯合發布《能源行業加強大(dà)氣污染防治工作方案》，明确提出(chū)控制能源消費過快增長，逐步降低煤炭消費比重，通過強化能源消費總量控制來(lái)減輕日益增長的(de)環境壓力。

　　此後，2015年最新修訂的(de)《大(dà)氣污染防治法》要(yào / yāo)求，調整能源結構，優化煤炭使用方式，推廣煤炭清潔高效利用，逐步降低煤炭在(zài)一(yī / yì ／yí)次能源消費中的(de)比重。

　　據不(bù)完全統計，中國(guó)目前至少已有20個(gè)省、自治區、直轄市和(hé / huò)30多個(gè)城市制定了(le／liǎo)不(bù)同形式的(de)煤炭消費總量控制目标，在(zài)此基礎上(shàng)，“十三五”期間制定和(hé / huò)實施全國(guó)、地(dì / de)區和(hé / huò)部門的(de)煤炭消費總量控制。

　　“十三五”期間，中國(guó)的(de)經濟發展步入新常态，爲(wéi / wèi)能源部門全面改革提供了(le／liǎo)極爲(wéi / wèi)寶貴的(de)戰略機遇。煤炭消費總量控制規劃應體現和(hé / huò)貫穿習近平總書記提出(chū)的(de)能源體系“四個(gè)革命一(yī / yì ／yí)個(gè)合作”的(de)理念，突出(chū)把低碳化、綠色化和(hé / huò)循環經濟作爲(wéi / wèi)推進現代化建設的(de)重要(yào / yāo)取向，大(dà)幅提高能源綠色化程度，作出(chū)一(yī / yì ／yí)系列煤控戰略的(de)頂層設計和(hé / huò)總體部署。

　　生态紅線約束原則

　　中國(guó)面臨着來(lái)自資源、生态環境和(hé / huò)氣候變化等諸多方面的(de)嚴峻挑戰，煤炭消費總量控制目标的(de)制定和(hé / huò)實施，必須要(yào / yāo)滿足土地(dì / de)、水資源、空氣質量、公衆健康、氣候變化等生态紅線的(de)強力約束。

　　煤炭在(zài)開發和(hé / huò)利用的(de)過程中對公衆健康的(de)危害巨大(dà)。2012年以(yǐ)來(lái)，中國(guó)飽受霧霾侵襲的(de)困擾，2015年11月底京津冀地(dì / de)區持續霧霾天氣長達五日之(zhī)久，局地(dì / de)PM2.5峰值濃度逼近1000μg/立方米，超出(chū)世界衛生組織标準值10μg/立方米近100倍，嚴重威脅公衆的(de)身體健康。

　　根據《中國(guó)煤炭消費總量控制方案與政策研究》課題組的(de)測算，2012年因煤炭開發利用所産生的(de)二氧化硫、氮氧化物和(hé / huò)煙粉塵排放量分别占全國(guó)污染物排放總量的(de)93%、70%和(hé / huò)67%;各地(dì / de)的(de)PM2.5的(de)空氣污染中，煤炭利用和(hé / huò)燃燒所産生的(de)一(yī / yì ／yí)次性PM2.5貢獻率爲(wéi / wèi)63%，二次性PM2.5的(de)貢獻率在(zài)不(bù)同地(dì / de)區爲(wéi / wèi)51%-61%之(zhī)間，均值爲(wéi / wèi)56%。

　　中國(guó)有兩個(gè)煤耗高的(de)連片區域，一(yī / yì ／yí)片區域是(shì)北京、天津、山東、山西、河北、河南、上(shàng)海、江蘇、浙江、安徽;另一(yī / yì ／yí)片區域是(shì)湖北、湖南、重慶、四川和(hé / huò)貴州。這(zhè)兩個(gè)片區是(shì)空氣質量區域聯防聯控的(de)基礎。

　　京津冀地(dì / de)區2020年煤控量應比2012年降低1.3億噸，長三角要(yào / yāo)降低0.39億噸以(yǐ)上(shàng)，整個(gè)空氣質量聯防聯控地(dì / de)區2020年的(de)耗煤量應低于(yú)2012年的(de)水平，2020年其他(tā)地(dì / de)區應遵循空氣質量不(bù)得惡化的(de)原則，在(zài)煤炭清潔化和(hé / huò)末端處理上(shàng)需要(yào / yāo)加大(dà)力度。

　　根據生态紅線約束條件，中國(guó)空氣質量達标任務需在(zài)十年内分兩個(gè)階段實施：到(dào)2020年空氣質量明顯改善，PM2.5年均值45μg/m3左右，全年二級藍天天數大(dà)于(yú)85%;到(dào)2025年達到(dào)世界衛生組織的(de)過渡期第一(yī / yì ／yí)階段目标值，PM2.5年均值35μg/m3左右。

　　水資源制約方面要(yào / yāo)注意到(dào)，西北部地(dì / de)區的(de)煤炭産業正在(zài)提速，新開工規模 6.5億噸/年，占全國(guó)的(de)87%。重點建設的(de)14個(gè)億噸級大(dà)型煤炭基地(dì / de)中有6個(gè)在(zài)西部地(dì / de)區，其中新疆煤炭年産量到(dào)2020年将占全國(guó)總産量的(de)兩成以(yǐ)上(shàng)。

　　但是(shì)西部地(dì / de)區水資源普遍匮乏，煤炭開發和(hé / huò)利用進一(yī / yì ／yí)步加劇了(le／liǎo)水資源短缺。特别是(shì)在(zài)晉陝蒙甯甘等地(dì / de)區，水資源供需矛盾十分突出(chū)，其原煤産量超過全國(guó)總産量的(de)60%，而(ér)水資源占有量僅占全國(guó)總量的(de)4.8%。甯東基地(dì / de)現在(zài)的(de)煤炭消費用水總量已經超過2015年的(de)紅線指标。新疆煤炭消費用水總量與紅線指标相比有一(yī / yì ／yí)定餘量，但是(shì)煤炭基地(dì / de)仍存在(zài)嚴重缺水狀況。

　　2020年對水資源的(de)約束比較苛刻，用水量不(bù)超過747億立方米，煤炭消費不(bù)得高于(yú)38億噸;2030年以(yǐ)後水資源的(de)用水配額将趨于(yú)嚴格，嚴守水資源平衡。

　　氣候變化的(de)紅線約束要(yào / yāo)求，我國(guó)二氧化碳高強度減排應向着2025年左右達峰并在(zài)2050年回落至2005年前排放水平的(de)方向努力;與之(zhī)對應，煤炭消費量到(dào)2020年應控制在(zài)40億噸以(yǐ)下，到(dào)2030年下降至35億噸以(yǐ)下。分區域來(lái)看，碳排放試點地(dì / de)區在(zài)2020年前達到(dào)峰值後開始下降;東中部發達地(dì / de)區在(zài)2020年後碳排放不(bù)再增長，到(dào)2025年前基本達到(dào)峰值。中西部中等發達地(dì / de)區在(zài)2020年後排放量增長放緩，到(dào)2025年達到(dào)平台期後碳排放下降。西部欠發達地(dì / de)區由于(yú)發展相對落後，二氧化碳在(zài)2030年達到(dào)峰值并下降。

　　建立煤控政策的(de)合理規劃

　　“十三五”中國(guó)工業将進入一(yī / yì ／yí)個(gè)新時(shí)期，工業部門總體處于(yú)工業化後期，重化工産品在(zài)産量達到(dào)峰值後還有較長的(de)一(yī / yì ／yí)個(gè)緩慢下降的(de)平台期。城鎮化推動工業化，城鎮化率的(de)提高将維持鋼鐵、水泥等高耗能産品的(de)生産。

　　預計2020年中國(guó)電力總裝機19.2億千瓦，發電7.47萬千瓦時(shí);7.8億噸粗鋼，26億噸水泥，8100萬箱玻璃，建築總面積達700億平方米。現代煤化工生産煤制氣160億立方米，煤制油1045萬噸，煤制烯烴96萬噸，煤制乙二醇378萬噸。

　　根據煤控課題組測算，如實施煤炭消費總量控制政策，預計到(dào)2020年，煤炭消費量爲(wéi / wèi)27.2億噸标煤(38億噸實物量)，煤炭消費将占總能耗的(de)57.4%、石油占17.4%、天然氣占10%、非化石能源占15.2%;與基準情景比較，煤炭和(hé / huò)天然氣占比變化較大(dà)，煤炭消費減少3億噸标煤，天然氣消費增加0.79億噸标煤。煤控政策的(de)實施能促使碳排放峰值比2025年提前若幹年;在(zài)部門的(de)情景分析中，鋼鐵、水泥和(hé / huò)其他(tā)高耗煤的(de)部門産量分别在(zài)2015年-2016年達到(dào)頂峰，但中國(guó)的(de)制造業仍将保持相當規模的(de)生産能力。建築部門的(de)增長控制在(zài)700億平方米。電力部門的(de)煤電裝機容量2020年前達峰值爲(wéi / wèi)9.7億千瓦。煤化工的(de)發展存在(zài)着很大(dà)的(de)不(bù)确定性。“十三五”要(yào / yāo)建立全國(guó)碳交易市場，将實施碳總量控制目标，并進行地(dì / de)區和(hé / huò)部門分解。煤炭是(shì)碳排放大(dà)戶，參與碳交易的(de)六大(dà)行業(電力、建材、鋼鐵、建築節能、造紙和(hé / huò)有色金屬)都是(shì)高耗煤行業。預計“十三五”總節能量達到(dào)7億噸标煤左右，可減少二氧化碳排放約18億噸。

　　中國(guó)應全面建立30個(gè)省級煤控規劃。省、市、自治區政府需要(yào / yāo)制定整體性的(de)、有地(dì / de)區差異化的(de)省級煤控規劃。各省區市的(de)煤控規劃要(yào / yāo)滿足各地(dì / de)資源環境生态的(de)紅線約束，并制定煤炭減量化、清潔化和(hé / huò)能源替代的(de)省級指标。

　　城市是(shì)區域、省和(hé / huò)市三級煤控規劃落實的(de)關鍵。全國(guó)有重點城市74座，人(rén)口密度大(dà)，經濟規模強，空氣污染嚴重，對公衆身體健康影響大(dà)，首先要(yào / yāo)抓好這(zhè)些城市的(de)空氣污染治理。

　　在(zài)2015年前半年的(de)PM2.5濃度排名中，74個(gè)重點城市的(de)污染前十名城市是(shì)保定、鄭州、邢台、邯鄲、石家莊、衡水、唐山、濟南、廊坊和(hé / huò)武漢。

　　抓好前十名空氣污染最嚴重的(de)城市，首先要(yào / yāo)把煤炭的(de)消耗降下來(lái)，改變城市能源結構。2013年全國(guó)74個(gè)重點城市PM2.5濃度的(de)年平均值爲(wéi / wèi)70.2μg/立方米，僅3個(gè)城市達标。2014年74個(gè)城市均值爲(wéi / wèi)62.4μg/立方米，2015年上(shàng)半年全國(guó)74個(gè)重點城市PM2.5平均濃度值爲(wéi / wèi)57.6μg/立方米，比2014年降低7.8%，比2013年降低了(le／liǎo)18%，有11個(gè)城市達标。

　　現代煤化工行業需加強規劃

　　現代煤化工行業是(shì)煤炭消費新的(de)強勁增長點。據不(bù)完全統計，目前中國(guó)處于(yú)運行、試車、建設和(hé / huò)前期工作階段的(de)煤制油項目26個(gè)，煤(甲醇)制烯烴項目58個(gè)、煤制天然氣項目67個(gè)。

　　如果全部投産，預計2020年可能形成4000萬噸/年煤制油産能、4100萬噸/年烯烴産能、2800億立方米/年煤制天然氣産能。煤炭消費量将從1.28億噸标煤上(shàng)升到(dào)4.77億噸标煤，增加273%，煤化工行業亟須加強規劃指導。

　　現代煤化工是(shì)高耗能、高污染、高水耗和(hé / huò)高碳排的(de)行業。煤化工發展命門是(shì)其經濟性、競争性、社會環境外部性和(hé / huò)氣候變化風險性。在(zài)現代煤化工項目中，能源轉換的(de)煤制油和(hé / huò)煤制氣争議最大(dà)。從國(guó)際的(de)實踐經驗看，南非的(de)煤制油和(hé / huò)上(shàng)世紀80年代美國(guó)大(dà)平原煤制氣項目都說(shuō)明這(zhè)類項目無法與國(guó)際能源市場的(de)商品油氣相競争。

　　“十三五”期間，煤制烯烴和(hé / huò)煤制乙二醇發展要(yào / yāo)降溫減速，項目緩批。現代煤化工行業首先要(yào / yāo)搞好各類示範試點。以(yǐ)能源的(de)清潔化、高效化、環保化和(hé / huò)低碳化爲(wéi / wèi)方向，考慮國(guó)際油氣市場供需關系的(de)巨大(dà)變化，除作爲(wéi / wèi)戰略技術儲備外，煤炭能源轉換商品化的(de)前景是(shì)暗淡的(de)。

　　電力煤控弱化煤電角色

　　“十三五”期間年均電力需求增速預計在(zài)4%左右，煤電裝機容量2020年前達到(dào)峰值9.7億千瓦，電力煤耗占煤炭總消費量的(de)51%，這(zhè)爲(wéi / wèi)電力部門的(de)綠色低碳轉型提供了(le／liǎo)難得的(de)機遇。

　　“十三五”電力規劃将煤電在(zài)新增裝機中的(de)定位，應由“主力電源”向“補充電源”過渡。通過空氣質量、水資源和(hé / huò)全國(guó)溫室氣體排放總量紅線有效限制煤電增量。在(zài)煤控情景下，2020年電力總裝機容量中，非化石能源發電裝機比重提高到(dào)44.2%，燃煤發電裝機比重下降到(dào)51%左右。

　　鑒于(yú)電力工程項目的(de)長周期性，除個(gè)别煤電項目需經中央有關部委特别審批外，2017年後全國(guó)應不(bù)再審批新建煤電項目。地(dì / de)方對新煤電項目的(de)審批權要(yào / yāo)嚴格把關，誰審批、誰負責、誰追責。

　　“十三五”期間，能效提高是(shì)電力煤控的(de)重要(yào / yāo)戰略措施，應達到(dào)每年實現的(de)能效電量占全社會用電量0.6%-1%的(de)目标。“十三五”期間煤電容量将會達到(dào)飽和(hé / huò)，足以(yǐ)滿足中國(guó)未來(lái)的(de)經濟發展需求。另外，煤矸石和(hé / huò)低熱值煤發電項目要(yào / yāo)終止審批。2020年前實施綜合性、系統性現有煤電機組改造，供電煤耗預計可從2014年的(de)318克/千瓦時(shí)下降到(dào)300克标煤/千瓦時(shí)。實施綠色低碳調度，煤電的(de)角色将進一(yī / yì ／yí)步弱化。

　　培育天然氣市場替代煤炭消費

　　2020年的(de)煤控方案中，天然氣消費量3600億立方米。供應端的(de)氣源有保障，供應量還可能增加。但天然氣消費增長緩慢，會影響煤炭的(de)替代。

　　擴大(dà)天然氣消費市場應有幾條措施：一(yī / yì ／yí)、征收環境稅，提高煤炭的(de)價格;二、更嚴格的(de)環保标準，嚴控污染物排放;三、培育天然氣消費市場，2017年前完成居民階梯價改革，讓更多普通民衆用得起天然氣;四、2020年天然氣發電裝機容量1億千瓦，天然氣發電主要(yào / yāo)用于(yú)調峰， 并給予調峰電價;五、鼓勵車用天然氣;六、鼓勵某些制造行業使用天然氣，提高産品質量，氣價優惠;七、天然氣熱電聯産優先上(shàng)網;八、城市中心商業和(hé / huò)服務行業禁燒散煤，必須用天然氣或是(shì)電等清潔能源替代煤;九、提高天然氣供熱比重和(hé / huò)集中供熱比重，加快推進城鎮燃氣普及。城鎮燃氣普及率2020年達到(dào)70%;十、取消天然氣的(de)補貼政策暫緩實施，待天然氣消費市場成熟後，再取消政府補貼政策;十一(yī / yì ／yí)、加快天然氣基礎設施建設。

　　除了(le／liǎo)中央的(de)天然氣價格政策外，各省應把擴大(dà)天然氣消費市場放在(zài)重要(yào / yāo)的(de)議事日程上(shàng)。在(zài)沿海和(hé / huò)污染嚴重的(de)城市群适當建燃氣電站，2020年裝機1億千瓦，發電量3000億千瓦時(shí)。燃氣發電機組與可再生能源相配合，可以(yǐ)很好起到(dào)相互調劑補充作用，燃氣的(de)調峰電價必須得到(dào)保證。另外在(zài)一(yī / yì ／yí)些适合采用天然氣、保證産品質量的(de)行業鼓勵用天然氣替代燃煤或煤制氣，如玻璃、陶瓷等行業。

　　完善煤企退出(chū)機制和(hé / huò)産業轉型

　　煤炭行業要(yào / yāo)實施煤炭生産總量控制，2020年煤炭産量控制在(zài)37億噸。現有煤炭生産達到(dào)50億噸以(yǐ)上(shàng)，化解産能過剩的(de)形勢嚴峻。

　　通過中央政府的(de)稅收和(hé / huò)基金支持，建立煤礦企業退出(chū)機制、下崗再就(jiù)業保障機制、煤炭基地(dì / de)生态補償機制和(hé / huò)資源枯竭型城市的(de)轉型機制等有關機制，确保煤控政策的(de)順利實施。否則煤炭企業對煤控政策的(de)阻力會很大(dà)。

　　打破地(dì / de)方壁壘，消除市場壟斷力，擴大(dà)混合經濟比例，煤炭企業市場化;加快兼并、關閉落後小煤礦;建立煤炭企業進入、退出(chū)機制;建立多元化的(de)儲煤系統，應對煤炭需求市場的(de)波動性變化;促進煤炭基地(dì / de)生态修複和(hé / huò)資源枯竭型城市的(de)轉型。在(zài)“十三五”期間，煤礦開采和(hé / huò)洗選企業數要(yào / yāo)從2015年的(de)6390家壓減到(dào)3000家以(yǐ)内。

　　完善煤炭企業職工再就(jiù)業保障政策。對煤炭供應端的(de)嚴格控制将使煤炭開采、洗選行業受到(dào)直接的(de)影響、導緻一(yī / yì ／yí)些崗位的(de)減少和(hé / huò)消失。根據中國(guó)煤控課題組預測，到(dào)2020年煤炭開采和(hé / huò)洗選失業人(rén)數估計分别爲(wéi / wèi)67.1萬人(rén)和(hé / huò)19.1萬人(rén)。“十三五”期間可根據國(guó)務院完善就(jiù)業創業政策的(de)要(yào / yāo)求，根據煤礦企業職工失業狀況，及時(shí)完善和(hé / huò)實施煤炭企業職工再就(jiù)業财稅政策，促進其再就(jiù)業。

　　2014年中國(guó)煤炭消費按照實物量計算比2013年下降2.9%;2015年前十個(gè)月統計，原煤生産量和(hé / huò)進口量同比下降3.6%和(hé / huò)29.9%;可見中國(guó)擺脫對煤炭依賴路徑、優化能源結構的(de)願景已在(zài)實現的(de)進程中。

　　“十三五”期間制定強有力的(de)煤炭消費總量控制目标，積極推動和(hé / huò)實施煤炭利用的(de)減量化、替代化和(hé / huò)清潔化;采用市場機制和(hé / huò)政府政策措施，雙管齊下;通過煤控規劃，2020年煤炭消費總量在(zài)總能耗的(de)占比從目前的(de)66%降低到(dào)57%，高效低成本地(dì / de)達到(dào)保護生态環境、保護公衆身體健康、節約資源和(hé / huò)實現氣候變化2℃溫控等多重目标。